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水下文物保护条例送审稿公开征求意见营养

发布时间:2021-01-12 来源:装修施工 点击:0

日前,司法部就《中华人民共和国水下文物保护管理条例(修订草案送审稿)》(简称送审稿)公开征求意见。意见反馈截止到2019年4月18日。

这是水下文物保护管理条例自1989年颁行以来、2011年因国务院废止修改部分行政法规修订后一次重要修订。

多方原因共同促成修订

《中华人民共和国水下文物保护管理条例》(简称《水下条例》)颁布于1989年,至今已实施 0年,是国际范围内较早的水下文物保护立法。联合国教科文组织水下遗产保护公约处前秘书、西安交通大学法学院副教授刘丽娜说,它确立的保护原则和保护手段至今受到国际社会的肯定。但 0年过去了,我国水下文物保护的形势已发生了变化。

此次修订是由多方面原因共同促成的。 大连海事大学法学院教授马明飞表示,《水下条例》修订至少有三点原因:一是,随着我国 海洋强国 战略和 海上丝绸之路 倡议的提出,以及水下考古事业的发展,水下文物作为海洋权益的重要组成部分和海洋文化软实力提升的主要媒介,引起了社会各界的广泛关注。二是,近年来,海洋科考和海洋开发利用技术有了长足的进步,人类目前对于水下文物的触及能力已远超过 0年前的水平,需要修订《水下条例》对这些活动进行管理和规制。三是,水下文物的保护管理不仅涉及文物相关法律法规,还涉及近 0年来出现或更新的涉海涉水领域的法律法规,修订《水下条例》可与其进行衔接。

送审稿起草说明也明确表示,《水下条例》的修订与我国经济社会的快速发展、水下文物保护的形势发生了很大变化、保护管理工作中存在的新老问题亟待解决等关系密切。

中国海洋大学法学院副教授白佳玉表示,《中华人民共和国文物保护法》《水下条例》《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》共同构建了我国水下文化遗产的法律保护框架,其在内容上各有侧重,分别对水下文化遗产的根本性原则、具体法律框架、排除商业性打捞等进行了规定。

在白佳玉看来,《水下条例》 0年未曾修订,已不能完全满足现阶段我国水下文化遗产保护的需要。商业性打捞猖獗、立法不完善等,无不制约着我国水下文化遗产保护工作的进程。同时,近年来,我国开展的西沙海域考古、黄海海域 致远舰 经远舰 考古等,都对水下文物保护管理工作提出了更高要求。因此,完善《水下条例》迫在眉睫。

回应了现实矛盾和问题

本次《水下条例》修订主要涉及哪些内容?送审稿起草说明指出,《水下条例》修订草案基本维持原有章节结构,主要修改内容包括对一些概念和表述进行规范、对水下文物保护职责划分、文物保护单位制度、发现报告制度与现场看管措施等内容和程序进行补充等。

刘丽娜认为,和《水下条例》相比,送审稿有四大突出亮点。

首先,它结合水下文物保护实际,进一步明确了 水下文物保护区 的划定公布程序和保护要求(第6条)。水下文物保护区,是国际水下文化遗产保护的一种行之有效的保护模式,我国1989年将此概念引入立法。送审稿进一步明确了 水下文物保护区 的划定公布程序和保护要求,并考虑到其水遗保护的实际情况,允许进行调整,便于地方操作执行。

其次,它贯彻落实党中央关于让文物活起来的精神,在第14条中增加了水下文物利用的内容,即 在确保人员和文物安全的前提下,可以依托文物保护单位或者水下文物保护区,设立水下考古遗址公园。 考古遗址公园是我国陆上文物保护利用的有效模式,依托水下文物保护单位和水下文物保护区设立水下考古遗址公园,将是有益的水下文物保护尝试。

再次,送审稿体现了水下文物保护的国际合作和国际原则。它在第9条明确了涉外水下文物考古调查发掘涉及的行政许可的主体、程序、办理期限等,在第7条引入了国际公约《保护水下文化遗产公约》(简称《水遗公约》)中规定的禁止商业性打捞原则。

最后,送审稿进一步明确并细化了水下文物的管理工作,如增加了水下文物保护的禁止条款和文物保护单位保护范围内的限制措施(第7条),规定水下文物执法巡查的主体和部门会商机制(第1 条),增加了政务处分内容的法律(第15条、16条)等。

白佳玉认为,送审稿有三大亮点:一是明确了水下文物考古发掘、涉外水下文物考古调查发掘两项行政许可的主体,并对办理程序、期限等做了规定。二是规定水下文物执法巡查部门是海上执法部门和水域管辖部门,有效避免了执法主体的模糊性。三是明确了相关部门工作人员违反本条例的法律,规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事;尚不构成犯罪的,增加政务处分。这能更好地敦促相关人员切实履行职责。

马明飞认为,送审稿对水下文物保护面临的突出矛盾和问题进行了回应,借鉴和融合了《水遗公约》基本精神、原则,并细化了水下文物保护管理工作的程序规定和实体要求,增加了统一规划水下考古、水下文物保护措施、涉建工程中水下文物保护、水下文物利用等。

具体细节仍存争议

尽管三位学者对送审稿的诸多亮点有共同看法,但分歧依然存在。如送审稿第2条对水下文物的定义未做修订,延续了以往惯例。刘丽娜认为,我国对于水下文物的定义未采取时间限制,此款中但书条款强调了1911年之后的 与重大历史事件、革命运动以及著名人物 有关的水下遗存依旧可以成为我国法律规定的水下文物,也在我国法律保护范畴之内。

白佳玉表示,送审稿对水下文物定义采用分段计时法,以1911年为时间节点,只保护在此之前沉没的具有历史、艺术和科学价值的人类文化遗产。从保护效果上看采用时间标准,可以将部分起源较近的水下文化遗产排除在外,缩小保护范围,有助于管理和提高保护效率。

马明飞则认为,目前,有关水下文物或水下文化遗产的国际公约均对水下文物或水下文化遗产予以时间上的限制,例如《水遗公约》规定的水下文化遗产至少满足100年。送审稿的但书条款选择中国近代史上具有特别重大历史意义的辛亥革命爆发的时间点作为时间节点,是静态的,无法囊括1911年后可能具有重大历史或文化价值的水下文物。而《水遗公约》规定的时间节点是动态的,随着时间的推移,不断会有新遗产满足公约规定的条件。

另外,意见有分歧还有第6条、7条、14条、15条。

白佳玉表示,第6条虽然规定水下文物保护区划定前,应当征求省级人民政府有关部门和单位的意见,涉及军事管理区的,还应当征求国家军事主管部门的意见,但未对调整范围的条件、程序等进行规定,可能对实践缺乏具体指导作用。

刘丽娜则认为,第6条对水下文物保护区的规定充分考虑了水下文物因所处位置相比陆上文物保护的复杂性、特殊性。这是因为根据《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定,对我国海域划分、使用管理,应当征求相应部门和水域管理使用单位的意见。

马明飞说,送审稿没有明确说明水下文物保护区的划定问题,这是要根据文物保护法规定的程序予以划定。可是,它虽考虑到了水下文物的特性,水下文物保护区可能扩大、缩小或撤销,但文物保护法没有该程序规定,是否应当遵循申请时的程序,这里应予以说明。

送审稿第7条规定禁止商业性打捞。刘丽娜表示, 非商业性打捞 原则是水下文化遗产国际保护的重要原则,《水遗公约》有明确规定,也是国际水遗保护的一个共识。

白佳玉认为,该规定借鉴了《水遗公约》的主要原则,有利于保护水下文化遗产,但有必要对何为 商业性打捞 予以明确界定。马明飞说,《水遗公约》在正文文本和附件规章中对商业性打捞作了界定,建议送审稿借鉴公约对 商业性打捞 进一步作出解释。

送审稿第14条规定可设立水下考古遗址公园。白佳玉认为,它并未规定设立水下考古遗址公约的详细措施,在具体实施时可能会出现无法可依的尴尬局面,不利于保护工作进行。

刘丽娜说,送审稿基本维持了原有结构,对水下文物保护管理的规定是相对纲领性的。水下考古遗址公园是新型的水下文物保护模式,应在实践中逐步完善,不宜规定过细。

马明飞说,水下考古遗址公园是送审稿新提出的概念,其设立程序应当依照《国家考古遗址公园管理办法》执行。目前,我国正在进行 国家公园法 立法工作,要注意衔接问题。

送审对本行政区域内的非融资性担保公司进行一次集中清理规范。稿第15条规定了奖励和处罚内容。刘丽娜认为,送审稿规定的法律部分处罚区间,严格遵守了我国文物保护法第66条规定的5万元至50万元的处罚规定。

白佳玉说,送审稿规定 对个人处1万元以上5万元以下的罚款,对单位处5万元以上50万元以下的罚款 的处罚区间仍较小,很难有效惩戒哄抢、破坏水下文化遗产的行为。

马明飞建议,送审稿在此处不作具体处罚数额规定,而是规定 依据法律、法规予以处罚 ,此处的法律、法规可以包括文物保护和环境保护方面的法律、法规等。

她在楼梯口摔倒了 此外,马明飞还建议,送审稿增加鼓励公众参与水下文物保护的相关规定,以唤起全民的文化认同感、感、使命感。同时,对新兴海洋旅游观光活动予以回应。近年来,深海房企销售业绩出现下滑的重要原因之一潜水、水下观光等活动发展迅猛,这些活动是否属看大图于第7条规定的禁止行为,应予以明确。

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